律师讲解当前拆迁补偿安置中承租人利益的保护

一、房屋租赁概念简述
    《房地产管理法》第五十二条规定：房屋租赁，是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。它包含了三层含义：一是明确了房屋出租的主体，即出租人主体资格，出租人为房屋的所有权人；二是明确了房屋租赁行为的法律表现形式，即：出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人享有房屋的占有、使用权；三是明确了承租人应当承担的法律义务，即承租人应当向出租人支付租金。由此，房屋租赁行为应当包括房屋出租、承租使用和租金支付三个方面的特征。
二、房屋租赁行为合法性认定 
    房屋租赁行为是房地产交易的一种表现形式，具体实施应当遵守国家法律规定。我国《房地产管理法》第五十三条规定：“房屋租赁，出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。”建设部《城市房屋租赁管理办法》第六条规定了9种禁止出租的情形。《江苏省城市房地产交易管理条例》第二十九条规定了6种禁止出租的情形。因此，只要租赁行为不违反国家禁止性规定，履行法定程序，就应当认定其合法。在日常生活中，绝大多数的租赁行为都存在无权属证书和未经批准改变房屋用途的情形，特别是租赁合同签订后不依法登记是租赁市场普遍存在的问题，主要原因是房屋所有权人不愿意承担因登记及交易而产生的法定税费，而大多数的承租人也未看到租赁活动因此而产生的危害后果。就租赁登记而言，登记是租赁行为产生物权效力的必经程序，根据《物权法》第十四条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”的规定，设立房屋租赁用益物权，发生效力的重要条件是依照《房地产管理法》规定向房产管理部门办理登记备案手续，只有这样，租赁行为才具有绝对权、排他权，否则由此产生的法律后果只能由法定义务人自行承担。
三、租赁房屋拆迁过程中，承租人法律地位的界定
    在房屋拆迁过程中，拆迁人、被拆迁人地位已非常明确，而承租人能否成为“当然”的拆迁当事人，还需依法予以认定。我国拆迁法律规范中涉及的对承租人的补偿安置，是指对法定适格的承租人而言，首先承租人主体适格应当取决于租赁行为是否违反国家禁止性规定；其次租赁行为是否已依法完成法定程序。有的人认为只要租赁合同生效，无需办理登记手续，承租人社会地位就已明确，应当作为拆迁当事人予以确认。对此，本人认为，如果租赁行为未经登记，就不具有对抗第三人的效力，即对抗拆迁人。建设部《关于贯彻城市房地产管理法若干意见的通知》第七条规定：“……凡是不适宜租赁的房屋应不予登记，……”，《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”这里的“不适宜”是指违反国家强制性规定或不符合登记条件的情形，“发生效力”是指对世权的确定。因此，租赁行为的排他性、绝对性只有在依法办理登记手续后，才会依法产生，也就是说出租人、承租人社会法律地位因此才能得到确认，否则，尽管租赁合同有效，其物权变动的社会效力也会归于无效。对进入拆迁过程中的租赁房屋，承租人主张自己的权利，只有在向拆迁人或相关管理部门提供租赁合同、登记备案证明和本人身份证明后，才能作为拆迁当事人参与拆迁活动。如果不这样，承租人的合法利益就很难得到法律的支持和保护。
四、房屋承租人在拆迁中遭遇行政和司法救济尴尬
　　1、房屋承租人是否是房屋拆迁补偿安置协议的必需当事人?
　　旧《城市房屋拆迁管理条例》第3条规定被拆迁人包括承租房屋的使用人(承租人)，房屋承租人作为被拆迁人享有权利、承担义务;而新《城市房屋拆迁管理条例》第4条第三款规定被拆迁人仅指房屋所有人而不再包括房屋承租人，房屋承租人已经成为房屋拆迁法律关系中区别于被拆迁人(房屋所有人)独立的当事人。
 依照旧《城市房屋拆迁管理条例》第12条、第32条规定，房屋承租人作为被拆迁人是签署拆迁补偿安置协议的必然主体;而新《城市房屋拆迁管理条例》第13条虽然规定拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议，但是第27条规定被拆迁人与承租人解除租赁关系或者对承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。这就给被拆迁人单独与拆迁人签订拆迁补偿协议、领取应当属于承租人所有的补偿款项提供了机会。为简化拆迁法律关系、实现快速拆迁的目的，拆迁人往往在被拆迁人未与承租人解除租赁关系、未与承租人订立拆迁补偿安置协议的情况下，就房屋拆迁补偿与搬迁补偿、停业损失等在承租人未参与的情况下或者根据承租人提供的相关材料与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。而承租人也往往被拆迁人和被拆迁人所蒙蔽。房屋拆迁行政管理部门认为拆迁人与被拆迁人签订的《非住宅房屋拆迁补偿协议书》就是《城市房屋拆迁管理条例》所要求的拆迁安置补偿协议，即承租人不是参与签订拆迁安置补偿协议的必须主体，《非住宅房屋拆迁补偿协议书》已经包括房屋拆迁补偿款、搬迁补助款和停产停业损失。
 2、承租人未参与签订的拆迁补偿安置协议的法律效力如何?
　　为了简化拆迁法律关系、实现快速拆迁的目的，拆迁人即便在知道被拆迁房屋存在租赁关系的情况下也仅与被拆迁人签订补偿安置协议，而将承租人的补偿安置事宜推给被拆迁人和承租人之间解决。而被拆迁人则在取得房屋拆迁补偿款或者搬迁补助以及停业损失之后认为承租人应得的补偿应自行向拆迁人主张而拒绝支付或者少支付给承租人。承租人要想正确维护自身权益，认清拆迁补偿安置协议的法律效力如何便显得至关重要了。
　　实务中关于承租人未参与签订的房屋拆迁补偿安置协议的法律效力如何主要有以下三种观点：
　　(1)违反强制性行政法规，无效。理由是根据国务院颁布旧《城市房屋拆迁管理条例》，承租人是被拆迁人，是当然的协议主体。新《城市房屋拆迁管理条例》第十三条也规定“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议”，该规定属于强制性规定，必须遵守。从福建省建设厅制定的《房屋拆迁补偿安置协议》示范文本也可以看出，签订拆迁补偿安置协议的应该是拆迁人与承租人、被拆迁人三方。
　　(2)处理了应属于承租人的权利部分，部分无效。新《城市房屋拆迁管理条例》第13条第一款规定(拆迁非租赁房屋)拆迁人应当与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。新《城市房屋拆迁管理条例》第27条规定在被拆迁人自行处理了承租人的租赁关系的情况下(相当于非租赁房屋)，拆迁人对被拆迁人进行补偿。此规定可看出承租人并不是必须与拆迁人处理拆迁补偿安置关系的。但是，被拆迁人是否已经妥善处理了与承租人的赔偿、安置事宜没有统一的判断标准，便容易出现被拆迁人与拆迁人签订协议时一并处理了属于承租人的权利而承租人最终得不到任何补偿。被拆迁人在签订协议时处理了属于自身的权利是合法的，但在未获授权的情况下行使了属于承租人的权利，应属无效。
　　(3)承租人仍有权向拆迁人主张权利，有效。新《城市房屋拆迁管理条例》第31条、33条规定拆迁人应当向承租人支付搬迁补助费、停产停业损失，向承租人支付搬迁补助费、停产停业损失的义务主体是拆迁人。被拆迁人根据其与拆迁人所签订的协议取得的款项有合同依据，被拆迁人从拆迁人处所取得款项不论是否包括了搬迁补助费、停产停业损失均与承租人无关。即使被拆迁人所获得款项超出其应得数额，有权提出返还要求的也只是拆迁人，而承租人应得的补偿款可另行向拆迁人主张。
　　3、根据拆迁补偿安置协议法律效力的不同，在现有法律框架下房屋承租人可以采用的救济方式效果有限。
　　(1)协议无效或者部分无效的，承租人可向人民法院申请宣告协议无效。在协议被确定无效之后，向房屋拆迁管理部门申请行政裁决。这是目前的法律框架下承租人所能采取的通常途径。但是，在实际的拆迁过程中，行政部门往往根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第8条认为承租人申请行政裁决时所承租的房屋已经灭失或者拆迁当事人已经达成补偿安置协议而不予受理。对于行政部门作出的不予受理决定承租人可以提起行政复议和行政诉讼，但是人民法院根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，对行政裁决的事实认定、行政程序、法律适用、有无超越职权和滥用职权等进行全面合法性审查后难以变更不予受理的决定。
　　(2)协议有效，承租人另行向拆迁人主张。在标的物已经灭失的情况下，承租人申请裁决只会换来不予受理的结果，必然走上行政诉讼之路。
　　(3)承租人在申请行政裁决之前或者行政裁决不予受理之后直接起诉拆迁人或者拆迁人和被拆迁人，人民法院都会根据《房屋拆迁管理条例》第16条和最高人民法院法释〔2005〕第9号裁定驳回起诉。
　　因此，根据现行的《房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》以及最高人民法院法释〔2005〕第9号，承租人无法有效维护自身权益。
五、房屋承租人应如何维护自身权益
　　1、在签订租赁合同时对拆迁补偿条款进行特别约定
　　拆迁租赁房屋涉及补偿安置和解除合同两个法律关系。依法拆迁是合法行为，是解除合同的直接原因，有效的合同受到法律保护，被拆迁人有权获得补偿，承租人有权获得因为解除合同而造成损失的赔偿。为使承租人在所承租房屋拆迁时所获得的赔偿有约可依，建议承租人在签订《房屋租赁合同》时对补偿内容进行详细约定。例如约定“在租赁期内，租赁房屋遇有商业拆迁或市政拆迁时，出租人应当从所得或应得补偿款中对承租人进行补偿。有关土地、地上物(房屋等)、速迁奖金、出租方出资所为之添附等内容的补偿归出租方所有;有关停产停业损失、设备搬迁费用、人员安置费、承租方出资所为之添附等内容的补偿归承租方所有”，同时还可以对出租人拒不支付补偿的行为定以相应违约责任。如此有了对补偿内容的详细约定，出现拆迁补偿情形时，双方即可按约分偿，不致引发纠纷，即使发生纠纷也可以通过民事诉讼途径解决。
　　2、房屋承租人应积极行使条例所赋予的权利
　　《城市房屋拆迁管理条例》第27条规定：“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行产权调换。产权调换的房屋由原承租人承租，被拆迁人应当与承租人重新订立房屋租赁合同。”该条规定的原则是既要对房屋所有人进行补偿，同时又要兼顾房屋使用人的利益。承租人有权就拆迁补偿事宜与拆迁人、被拆迁人进行协商。在拆迁人发布拆迁公告之后、租赁房屋灭失之前，承租人应以独立的主体积极地就赔偿或产权调换要求与拆迁人、被拆迁人进行协商，不能过分地依赖被拆迁人。如果经协商不能达成拆迁协议的，应争取在房屋灭失之前请求房屋拆迁主管部门裁决。
　　3、被拆迁房屋承租人保存证据的重要性
　　2001年《城市房屋拆迁管理条例》被重新修订后，房屋承租人不再是被拆迁人，而成为区别于被拆迁人的独立当事人，承租人的权益很容易被侵犯。承租人在被拆迁房屋未进行价值评估与补偿的情况下交出承租房屋或未将其装修及相关财物进行证据保全或取得拆迁人的确认，最终拆迁人将可能不承认装修损失，仅补偿停工停业损失和搬迁补助费，甚至将全部补偿款项支付给被拆迁人;而被拆迁人则认为承租人的损失非其造成，拒不补偿。从诉讼角度来讲，房屋承租人过于轻信拆迁人与被拆迁人，未能及时保存证据有可能导致旷日持久的补偿争议。故承租人应在承租物被拆迁之前委托公证处进行现场证据保全，该保全证据是承租人请求赔偿的重要依据。